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浅谈如何实施预算绩效评价

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`浅谈如何实施预算绩效评价
杨良成
   为了加强对财政预算资金使用的监督与管理,财政部发布了《关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预【2011】416号文件),就强化预算支出的责任与效率,提高财政资金使用效益,推进预算绩效管理提出了具体的原则与意见。随后,各地方政府也相应出台了推进预算绩效管理的相关政策并付诸实施。预算绩效考核作为一项很重要的举措,正在被各级的政府部门运用并广泛实施。关于具体如何实施政府资金绩效考核,笔者就自己的工作经历,谈谈实务操作中的几点心得。

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   一、吃透评价资料
   因为进行绩效评价的工作人员,并不是项目的组织、实施与监督人员,并未在项目的可行性研究与前期阶段介入,也未在项目实施过程中参与,一般都是事后进行的绩效评价,这就需要评价人员对评价的项目进行充分的了解,首先是要吃透项目的资料。
   1、项目批复阶段资料:从项目的立项开始,逐步深入,立项批复、用地预审、规划预审、环境评价报告、对项目的可行性研究批复等审批开始了解,如果有前置审批的或上级主管部门审批的,有无这样的文件支撑;在这些资料的基础上,分析项目的申请、设立过程是否符合相关要求,用以评价项目批复的规范性;分析项目是否符合申报条件,申报、批复程序是否符合相关管理办法,用以评价项目决策程序的合规性;如果项目实施期间进行了调整,该调整是否履行了相关报批程序。
   2、项目实施阶段资料:项目是否依法实施招标、工程实施是否实行严格的监理制度,管理机构是否健全并有专人负责;项目施工过程中四证的办理情况,项目施工人员的情况,项目指挥部的组成成员,各级组织的重视情况,各级质量考核体系的建立情况;是否建立完善的项目工程管理制度,施工过程中的记录,工程有无增减变化之类的变更,变更有无项目各方包括监理的签字确认,项目付款是否有进度审核、质量审核、监理签字,款项是否直接支付给项目施工方等等,施工有无违纪违规情况,项目管理制度是否有效执行。分析以上资料主要是评价项目建设的组织管理情况包括制度的建立与健全、制度的有效执行。
   3、项目资金的预决算与财务资料:在项目预算方面,是否严谨,预算是否经过审核,有无经过财政评审;项目资金的到位情况,项目资金的使用情况,有无资金缺口或节余,形成资金缺口或节余的原因;项目决算的编制材料,有无突破预算,如突破预算,突破了多少,金额与比率,突破的原因,资金使用是否具有完备的手续,资金支出是否合规,会计核算是否合规,是否实行专账管理,会计信息是否真实、完整、及时等等,这些情况都要从项目资料中一一获取,用以评价项目建设的财务管理情况。
   4、项目完工验收阶段资料:项目完工进度,是否在批复施工时间内建设完工并完成验收;项目完工,项目实施单位应组织相关单位包括施工方、监理方等相关单位一起进行验收,项目经验收各项技术指标和工程建设质量是否达到设计要求,即项目完成质量。这一阶段的资料主要是评价项目的完工进度与完成质量。
   5、项目综合性资料:凡是和项目相关的资料,如果不能归入到前几项中,都可以归入到综合性资料之中。例如项目设计方面评价的资料,项目设计是否符合客观实际,能否体现财政支出的经济性、效率性和有效性;项目可行性研究报告是否经过组织论证;项目评价的目标是否明确,细化、量化,具有可操作性;项目合同书、验收报告、技术鉴定等资料。这些综合性资料均应该在项目的档案资料中可以查阅。
总之,评价项目的资料是浩繁巨大的,评价人员刚进入时,有一种无从下手的感觉。只要把握住了以上几个阶段,并从这几个阶段中抓住牛鼻子,找出关键点,分析主要问题,就能很快熟悉情况,从刚开始进入的一头雾水茫然无知,到形成初步轮廓,随着逐步深入,最后了如指掌。
只有做到了胸中有丘壑,才能荡胸生层云。胸有成竹,才能评价如有神。只有吃透评价资料,才能做好绩效评价,这是基础之一。

   二、实地查勘项目
   百闻不如一见,只有到项目实地进行查勘,才会形成第一印象。到项目实地进行查勘与走访,可以避免纸上谈兵,让自己的绩效考核落到实处,不是空中楼阁。在实地查勘与走访中,可以通过走访调查的形式,也可以通过问卷调查等多种形式对项目进行评价,设计调查问卷与表格,有针对性的进行调查走访。
   例如一个河堤加固项目,涉及到水下抛石的审计案例。水下的抛石量属于隐蔽工程,肉眼无法观察,其工程量的计算与查勘有相当大的难度。但可以通过对现场其他方面的调查,确定项目的真实程度。此项目的审计人员通过审山审船审老天的形式,审计出了真实情况。审山,水下抛石的来源,是从哪座山运来的,从山处可以看出采石大致方量;审船,审计人员统计了当地所有货船的运输量,即使所有货船的运输能力也无法运输工程所需要的石头方量;最后审天,在工程记录的多个抛石工日中,属于暴雨天气,根本无法进行抛石作业。没有调查研究就没有发言权。在这些铁证面前,项目施工方承认了水下抛石方量的虚假情况。
   现场查勘要与吃透资料相结合。在吃透资料的基础上,提出疑问,拟出现场查勘的内容,不是为了现场查勘而查勘,而是有目的的查勘,也就是有备而往,并非盲无目的。现场查勘时,要带齐资料,以便现场查勘时,随时对照。
   现场查勘不能走过场,如果按照项目实施方定好的时间、程序、地点进行查勘走访,容易给项目实施方造假的机会。为了客观、公正的评价项目,现场查勘走访可采取突击性、随机性的查勘,不定时,不定点,不定走访对象,采取相关人员回避制,不给项目实施方准备的机会,这样的现场查勘容易发现问题,形成的评价相对也较客观、公正。
   总之,没有调查研究就没有发言权,深入细致的实地查勘与调查走访,是做好绩效评价的基础之二。

   三、认真分析数据
   对项目实施绩效评价,应该有一个基础,这个基础就是预算、计划等。绩效评价,就是针对预算、计划进行的评价。预算与计划,都是有数据支撑的,所以绩效评价,必须认真分析数据。
   评价一个项目,要分析的数据很多。如项目的总投资是多少,资金的来源组成是怎样的结构,即资金从何处来,财政或政府资金有多少,自筹资金有多少,分别到位了多少;项目完成的进度情况,即资金用到了何处,用了多少,形成了多少效益,完成了多少任务量;分析资金为什么应到未到,或者项目进度为什么应完成而未完成,有无资金挪用现象,不到位现象,分别是什么原因造成的;项目完工有无合格验收,项目是否已经投入使用,创造了多少效益等等。这些都是有数据的,这些数据就是进行绩效评价中评价“绩”的依据,是可以定量的。
   分析数据,要分析重点数据、关键数据。不管什么样的项目,资金都是重点,总投资、总投资中上级补助资金与自筹资金比例、资金到位率、使用率、完工进度等都是关键数据。在分析数据时,要对这些数据格外重视,重点关注。
   分析数据,要注重证据。数据的证据,来源于账簿。所有资金的进出凭证,便是最重要的证据。绩效评价虽然不是严格意义上的审计,但也有审计的成份在里面。这方面数据的真实性、准确性,只有通过凭证、账簿才能反映出来,所以适当的审计程序是必要的。
   针对数据结果,认真分析情况,组织专家论证,分析项目的直接经济效益、持续经济效益、间接经济效益以及社会效益、环境效益与可持续影响等,即“效”的评价,是一种定性的评价。定性的评价,是以定量评价为基础的。对“效”的评价要做到客观公正,不偏不倚。
   总之,分析数据,是为了一评价“绩”,二评价“效”。为了达到客观公正的目的,分析数据,可以使用包括审计在内的手段。认真分析数据,是做好绩效评价的基础之三。

   四、提出完善建议
  从宏观层面做好绩效评价,要站在一定的高度。虽然绩效评价是对过去的解析与评价,但目的是为了控制现在,更好地吸取经验教训,服务未来。所以在对项目进行评价之后,还要总结项目实施过程之中的经验教训,是经验的可以在后续的类似项目中予以推广;有不足的教训,要及时总结,以便在后续项目中吸取经验教训,少走弯路,提高项目管理水平,最大限度地发挥政府财政资金的使用效益。



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本文章发表于《荆州财会》2016年第6期。是2016年我的收官之作。
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